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A questão do Iraque


I) Antecedentes

O Oriente Médio tem sido foco de conflitos e tensões com graves conseqüências para a paz e segurança (e também para a economia) internacional nos últimos anos.

O Iraque está no centro de dois conflitos de extrema gravidade. Em 1980, o Iraque iniciou uma guerra contra o Irã, que durou até 1988. A guerra Irã-Iraque foi a mais longa e sangrenta desde o final da II guerra mundial. Estima-se que o Irã tenha sofrido 900.000 baixas em suas forças armadas, e o Iraque 300.000. Foram utilizadas armas de destruição em massa (no caso, armas químicas), inclusive contra populações civis.

Mais tarde, em 1990, o Iraque invadiu o Kuwait. Hoje estamos assistindo aos desdobramentos da reação da comunidade internacional para repelir essa invasão.

A Guerra do Golfo

Logo após o fim da guerra com o Irã, o Iraque voltou suas atenções para o Kuwait, acusando-o de extrair mais petróleo das jazidas transfronteiriças do que fora acertado entre os dois países e de aumentar sua produção petrolífera acima da quota fixada pela OPEP, com o objetivo de prejudicar economicamente o Iraque. Estava também em disputa a soberania sobre duas ilhas na saída do Golfo reivindicadas pelo Iraque. A posse das ilhas proporcionaria ao Iraque uma delimitação mais favorável de suas águas territoriais e, portanto, incrementaria sua área de exploração petrolífera nas águas do Golfo.

No dia 2 de agosto, tropas iraquianas invadiram o Kuwait, anexado seis dias depois. Independentemente da natureza da reivindicação iraquiana, a invasão e anexação configuraram de modo inequívoco um exemplo de guerra de conquista.

O Conselho de Segurança das Nações Unidas exigiu a retirada imediata das forças iraquianas. O não-cumprimento dessa exigência nos meses seguintes provocou embargo comercial e financeiro contra o Iraque, progressivamente transformado em bloqueio militar.

Em 29 de novembro, o Conselho autorizou os Estados membros a recorrerem à força, a partir de 15 de janeiro de 1991, caso as tropas iraquianas não se tivessem, até aquela data, retirado do território do Kuwait.

No dia 17 de janeiro, uma coalizão de cerca de vinte países, baseada na Arábia Saudita e liderada pelas forças dos Estados Unidos, Reino Unido e França, iniciou as operações militares com o bombardeio dos territórios do Iraque e do Kuwait. Uma rápida ofensiva terrestre, entre os dias 24 e 28 de fevereiro, pôs fim ao conflito.

Após a aceitação pelo Governo do Iraque das condições de cessar-fogo - notadamente a destruição pelo Iraque de suas armas químicas e biológicas e de seus mísseis de médio e longo alcance - as operações militares foram oficialmente encerradas em 11 de abril de 1991.

II) A aplicação do sistema de segurança da ONU ao caso do Iraque

As resoluções 678 (1990) e 687 (1991)

O Conselho de Segurança tem-se pronunciado sobre a questão desde 1990, em especial por meio de uma série de resoluções, que passo a descrever e comentar.

A Resolução 678 (1990) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, de 29 de novembro de 1990, denominada "Resolução de Poderes de Guerra", autorizou os "Estados Membros cooperantes com o Governo do Kuwait" a "usar todos os meios necessários" para implementar não só a Resolução 660 (1990), de 2 de agosto de 1990, que exigia a retirada das forças iraquianas do território do Kuwait, mas também todas as resoluções subseqüentes relevantes e restaurar a paz e a segurança na área.

Após a expulsão das tropas iraquianas e o término da Guerra do Golfo, a Resolução 687 (1991), de 3 de abril de 1991, chamada "Resolução de Cessar-Fogo" definiu as exigências requeridas para a declaração de uma cessação das hostilidades. O cessar-fogo entre o Iraque e as forças da coalizão entrou em vigor em 8 de abril de 1991, quando o Governo iraquiano aceitou formalmente os termos da resolução, que, aliás, governa até hoje o relacionamento entre o Iraque e a comunidade internacional.

Na Resolução 687 (1991), o Conselho de Segurança decidiu manter o tema sob sua alçada. Fica claro assim que compete ao Conselho de Segurança, e somente ao Conselho de Segurança, determinar que o cessar-fogo não mais subsiste, sem o que qualquer ação contra o Iraque estará fundamentada em base jurídica frágil.

As resoluções adotadas pelo Conselho, além de estabelecerem um regime abrangente de sanções contra o regime iraquiano, encarregaram a Comissão Especial das Nações Unidas (UNSCOM) e a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) de proceder a inspeções "in loco" para verificar a existência e proceder ao desmantelamento de armas de destruição e massa e mísseis de médio e longo alcance eventualmente mantidos pelo Iraque.

A receita do Iraque com a venda de petróleo passou a ser financeiramente administrada sob o regime de sanções com o propósito de evitar o desvio de receita para o rearmamento ilegal do Iraque. Foi criado o programa "Petróleo por Alimentos", através do qual se autorizam as exportações iraquianas de petróleo e se administra a utilização da receita para fins humantários. Note-se que o Brasil tem participado e se beneficiado dessa modalidade de comércio com o Iraque.

O Iraque logrou no entanto promover o contrabando através de países vizinhos, com o que o regime de Bagdá tem auferido receitas que escapam ao controle internacional.

Implementação das Resoluções do CSNU pelo Iraque

As dificuldades criadas pelo Governo iraquiano à condução dos trabalhos dos inspetores da Comissão Especial das Nações Unidas (UNSCOM) e da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) nos anos 90 contrariavam as resoluções adotadas no Conselho de Segurança, que determinavam a necessidade de plena cooperação do Iraque com as Nações Unidas.

Essas dificuldades atingiram um clímax em 1998, quando ocorre a retirada dos inspetores da UNSCOM e os EUA e o Reino Unido bombardeiam Badgá.

Desde então não se realizam inspeções da ONU no Iraque e há suspeitas de que nesse ínterim o Governo iraquiano poderia ter reativado parte de seus programas de desenvolvimento de armas de destruição de massa.

Resolução 1284 (1999) do CSNU - Atuação brasileira.

Durante seu mandato no Conselho de Segurança no biênio 1998-99, o Brasil atuou de maneira a contribuir para a superação do impasse quanto ao tratamento da questão iraquiana. Na presidência de turno do Brasil no Conselho de Segurança, em janeiro de 1999, três painéis foram criados em 30 de janeiro de 1999, com o objetivo de oferecer subsídios aos membros do Conselho de Segurança nas suas deliberações sobre o Iraque: (a) desarmamento e monitoramento contínuo; (b) situação humanitária; e (c) prisioneiros de guerra. O exercício visava a proporcionar elementos de natureza técnica, sem opinar sobre os eventos em curso. Os painéis reuniram-se sob a coordenação do então Representante Permanente do Brasil junto às Nações Unidas, Embaixador Celso Amorim. O relatório dos painéis, conhecido como "Relatório Amorim", foi apresentado ao Conselho em 27 de março de 1999.

Em 17 de dezembro de 1999, o Conselho de Segurança adotou a Resolução 1284. A Resolução, valendo-se do relatório dos painéis, determinava que o regime de sanções imposto ao Iraque passasse tecnicamente da fase de verificação e desmantelamento do programa de armas de destruição em massa para um sistema de monitoramento contínuo intrusivo, ou seja, pela manutenção de um sistema ativo de verificação.

A resolução 1284 introduziu, pela primeira vez, a perspectiva de término das sanções. Estabeleceu também a possibilidade de suspensão das sanções. O Governo iraquiano, no entanto, não aceitou a resolução, por entender que seus termos perpetuavam a aplicação de restrições contra o Iraque, sob diferentes formas.

Vale ressaltar que esse conjunto de resoluções relativas ao Iraque, aprovadas desde o final da Guerra do Golfo, impuseram um severo regime de constrangimentos e restrições àquele país.

III) Desenvolvimentos internacionais recentes relativos à questão do Iraque.

O impacto do 11 de setembro

Os trágicos acontecimentos de 11 de setembro de 2001 abriram, por um lado, a possibilidade de ações militares como aquelas levadas a cabo pelos EUA contra bases terroristas no Afeganistão, para as quais dispuseram de não só de sua superioridade militar, mas também de um abrangente escopo legitimador decorrente da linguagem das resoluções aprovadas pela Assembléia Geral e o Conselho de Segurança. Por outro, no entanto, os atos terroristas perpetrados contra os EUA tiveram o efeito de enrijecer sua posição em torno desse tema, singularizando ainda mais alguns países já à margem do sistema internacional (Irã, Líbia, Coréia do Norte, além do Iraque), o que tornou mais árdua a busca de uma solução negociada para a questão do Iraque no âmbito das Nações Unidas.

A Assembléia-Geral das Nações Unidas

Em agosto de 2002, os EUA declararam que o Iraque estaria incorrendo em descumprimento total das Resoluções do Conselho de Segurança de número 1284 (1999), 1051(1999), 949 (1994), 715 (1991), 707 (1991) e 686 (1991) e parcial das de número 687 (1991) e 688 (1991). Essas resoluções referem-se, em larga medida, à necessidade de o Governo iraquiano livrar-se de suas armas de destruição em massa e à cooperação irrestrita que deve prestar aos trabalhos dos inspetores da Comissão Especial e da Agência Atômica no terreno. Há também menção à obrigação para as autoridades de Bagdá de não ameaçarem seus vizinhos e de cessarem a repressão contra a população civil e minorias, além de facilitarem a prestação da ajuda humanitária.

A urgência dada pelos EUA ao assunto foi ilustrada pelo discurso do Presidente Bush à AGNU em setembro, dedicado exclusivamente à questão. Nas semanas seguintes, os EUA mantiveram retórica ameaçadora quanto à possibilidade de uma ação militar unilateral contra o Iraque, mas também atuaram no âmbito do Conselho de Segurança com vistas à aprovação de nova resolução sobre a questão.

Em vista desses acontecimentos, defini a posição brasileira em meu discurso perante a Assembléia-Geral, em 12 de setembro do corrente, nos seguintes termos:

« O uso da força no plano internacional somente pode ser admitido se esgotadas todas as alternativas de solução diplomática. A força somente pode ser exercida de acordo com a Carta das Nações Unidas e de modo consistente com as deliberações do Conselho de Segurança. Do contrário, estará solapada a credibilidade da Organização, dando margem não apenas à ilegitimidade, mas também a situações de equilíbrio precário e não-duradouro.

No caso específico do Iraque, o Brasil sustenta que cabe ao Conselho de Segurança decidir as medidas necessárias para assegurar o pleno cumprimento das resoluções pertinentes. O exercício pelo Conselho de Segurança de suas responsabilidades constitui a forma de desanuviar tensões e evitar riscos imprevisíveis de desestabilização mais abrangente ».

Em outubro, sob pressão norte-americana, o Iraque declarou estar disposto a receber os inspetores da UNMOVIC e da Agência Atômica sem restrições, com base nos entendimentos havidos com as Nações Unidas sobre os procedimentos logísticos a serem respeitados pelas duas partes no terreno.

A Resolução 1441 (2002) do Conselho de Segurança

Após prolongadas negociações, que duraram quase dois meses e foram realizadas sob o temor de que os EUA e alguns de seus aliados efetuassem ataques ao Iraque sem a autorização das Nações Unidas, o Conselho de Segurança aprovou por unanimidade, em 8 de novembro de 2002, a Resolução 1441, co-patrocinada pelos EUA e o Reino Unido.

A unanimidade dessa decisão em tema tão complexo - na qual cabe destacar o voto favorável da Síria - não deixa de ter implicações do ângulo do Direito Internacional Público. Verifica-se a existência de um terreno comum em matéria de direito e da qualificação jurídica dos fatos, baseado no consenso. Tal consenso é fruto de uma reciprocidade de interesses e da importância da reputação e da legitimidade, o que gera um "compliance pull" - uma maior "indução ao cumprimento" dos termos da Resolução.

Na ocasião, o Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan, declarou que o Iraque, com a aprovação da Resolução, dispunha de uma última oportunidade de se desarmar e cooperar com as Nações Unidas.

A Resolução 1441 determina que o Iraque se encontra em "material breach" (descumprimento de obrigações impostas); estabelece um regime reforçado de inspeção e prevê conseqüências graves em caso de novas violações. A expressão "material breach" (descumprimento de obrigações impostas) é normalmente empregada no jargão do Conselho de Segurança para justificar ações coercitivas, inclusive o uso de força armada contra o Estado considerado em falta com suas obrigações. Ao mesmo tempo, a Resolução adotada estabelece o conceito de abordagem "em dois tempos", preconizada pela França. Segundo tal conceito, eventuais obstáculos ao trabalho dos inspetores não desencadearão automaticamente uma ação militar.

Os EUA e o Reino Unido afirmaram que a Resolução tem por objetivo o desarmamento do Iraque e que não contém previsão de uso automático da força se seus termos não forem cumpridos. Se o Iraque não cumprir com os termos da Resolução, declararam, caberá à UNMOVIC e à Agência Atômica informar o fato ao Conselho de Segurança, ao qual caberá então "assumir suas responsabilidades".

Os EUA não deixaram contudo de ressaltar que a Resolução não impede um país-membro da ONU de exercer seu direito de auto-defesa e de promover a aplicação das resoluções pertinentes do Conselho de Segurança, se o objetivo de desarmamento não for cumprido pelo Iraque.

Não está, assim, descartada a possibilidade de recurso à força por parte dos EUA em caso de não-cooperação iraquiana e se o Conselho de Segurança não atuar de forma decisiva. Os três outros membros permanentes do Conselho de Segurança, França, Rússia e China, estimam que a Resolução 1441 reafirma os seguintes princípios: o desarmamento do Iraque deve ser obtido pela via da paz; a estabilidade na região não deve ser afetada; a ação armada deve ser vista como último recurso; e cabe ao Conselho de Segurança determinar o uso da força, caso os inspetores da UNMOVIC e da Agência Atômica declarem estar ocorrendo obstrução por parte do Iraque.

Em resumo, a adoção da Resolução 1441 representou resultado positivo tanto para os EUA como para a França. O Presidente Bush obteve do Conselho de Segurança o endosso que a opinião pública norte-americana reclamava, sem precisar fazer concessões significativas, já que todos os pontos cruciais para os EUA foram preservados. A França, por sua vez, conseguiu manter o conceito de "abordagem em dois tempos". Para as Nações Unidas e para a comunidade internacional como um todo, o resultado parece ter sido igualmente favorável, já que a Resolução foi adotada por unanimidade, em tempo relativamente curto (considerando-se a importância do assunto), o que reafirmaria a relevância da Organização no cenário internacional.

IV) Reações à aprovação da Resolução 1441 (2002).

Brasil

No dia mesmo em que foi aprovada a Resolução 1441, o Itamaraty reiterou, por meio de nota à imprensa, o compromisso do Governo brasileiro com o multilateralismo como meio legítimo para tratar de questões relativas à paz e à segurança internacionais. A referida nota conclamava o Governo do Iraque a aceitar a Resolução do Conselho de Segurança e cumprir integralmente todos seus dispositivos.

De um modo mais geral no que diz respeito ao caso do Iraque, o Brasil tem sido firme em condenar o não-cumprimento pelo Iraque das resoluções do Conselho de Segurança e em salientar a necessidade de acesso pleno e desimpedido pelos inspetores das Nações Unidas a todos os lugares sobre os quais paire alguma suspeita. O Governo brasileiro entende que essa cooperação é indispensável para que o Conselho de Segurança delibere sobre o cumprimento de suas resoluções, de modo a promover a normalização das relações do Iraque com a comunidade internacional e aliviar o sofrimento do povo iraquiano.

O Brasil considera a adoção de medidas militares como opção de última instância, com o emprego da força estando sujeito à anuência prévia do Conselho de Segurança. O Brasil entende que compete exclusivamente ao Conselho de Segurança determinar se as disposições que regem o cessar-fogo estão sendo violadas pelo Iraque, bem como aprovar as ações necessárias para fazer valer suas decisões sobre a matéria.

O Brasil entende que as expressões "material breach" (descumprimento de obrigações impostas) e "serious consequences" (sérias conseqüências), usadas na Resolução 1441, não são, por si sós, suficientes para permitir o emprego da força contra o Iraque sem autorização explícita do Conselho de Segurança. Além da própria autorização, o Conselho de Segurança deve ser mantido suficientemente informado sobre as ações militares exercidas com o seu beneplácito, para que possa desempenhar satisfatoriamente suas prerrogativas na legitimação do uso da força.

Iraque e demais países árabes

No último dia 13 de novembro, um dia após o Parlamento iraquiano rechaçar a Resolução 1441, sob o argumento de que feria a soberania nacional do Iraque, o Governo de Bagdá declararia aceitar incondicionalmente os termos da referida Resolução.

Tudo leva a crer que os países árabes tenham instado Bagdá a aceitar os termos da Resolução 1441, preocupados com a necessidade de preservar o Iraque e a região das conseqüências de um eventual ataque liderado pelos EUA. Os países árabes receiam que um eventual ataque ao Iraque venha a ter conseqüências imprevisíveis no que se refere ao equilíbrio entre o diferentes grupos étnico-religiosos na região, à aspiração nacional dos curdos, à estabilidade dos regimes moderados da região e à opinião pública árabe.

Nos termos da Resolução 1441, o Iraque deverá apresentar relatório sobre seus programas e atividades no campo das armas de destruição em massa até 8 de dezembro de 2002.

V) Capítulo VI e Capítulo VII da Carta - diferenças.

É importante diferenciar as medidas aprovadas pelas Nações Unidas sob os Capítulos VI ou VII da Carta da ONU. O Capítulo VI trata da solução pacífica de controvérsias, havendo o envolvimento do Conselho de Segurança quando surge uma ameaça à paz e a segurança internacionais. No contexto do Capítulo VI a ação do Conselho é essencialmente mediadora.

Já o Capítulo VII trata das ações que dizem respeito a uma ameaça à paz, ruptura da paz e atos de agressão, sendo que o Conselho de Segurança tem entre suas competências precípuas a responsabilidade pela manutenção da paz e da segurança internacionais. As ações do Conselho sob o Capítulo VII têm caráter mandatório.

A utilização do Capítulo VII da Carta pressupõe a existência de uma situação de urgência. A urgência é a qualificação de uma situação de fato, que no caso em pauta tem sua origem nos atos de governo iraquiano - atos que por sua vez derivam do não-cumprimento de resoluções anteriores que também foram enquadradas no Capítulo VII da Carta (a Guerra do Golfo e suas seqüelas).

VI) Conclusão

Com a aprovação unânime da resolução 1441 (2002), o multilateralismo prevaleceu. O Conselho de Segurança atuou e ofereceu um caminho para resolver um problema que, por muitas razões, é real: a posse pelo Iraque de armas de destruição em massa numa região extremamente volátil do ângulo da segurança.

O alcance da vitória: Na verdade, a vitória do multilateralismo ainda não está completa. É óbvio que as resoluções valem na medida em que são obedecidas e, portanto, a expectativa é de que os iraquianos aceitem os inspetores - o que já fizeram - e permitam que trabalhem nos exatos termos previstos na resolução 1441. Igual a expectativa de que só venha ocorrer intervenção militar nos exatos termos que aquela resolução prescreve. Caso os inspetores se desloquem para o Iraque e comecem o seu trabalho, cujos resultados não vão aparecer antes de março de 2003, é improvável haver ataques militares sem alguma forma de endosso do Conselho. É o que está na realidade dos fatos que a resolução vai gerar. Assim, está estabelecido um procedimento multilateral, de legitimidade evidente, para tratar do problema iraquiano. Teoricamente, dependem agora do Iraque as ações que poderiam evitar uma intervenção militar.

A negociação e a unanimidade: Até logo antes da votação, seriam poucos os que arriscariam a dizer que a resolução seria aprovada por unanimidade, que afinal derivou esencialmente de um processo negociador entre os EUA (mais Reino Unido) e os demais membros do Conselho, especialmente a França. É evidente que a essência dos interesses americanos foram preservados, mas de uma forma tal que se criou um "padrão" claro, não controlado pelos americanos, para dizer o que é legítimo e o que não é quando se trata de sanções contra o Iraque. Mais precisamente: a possibilidade de que, caso o Conselho falhe, os EUA assumiriam a responsabilidade de "resolver o problema da ameaça iraquiana" se enfraquece diante do fato de que o Conselho agiu e definiu um caminho legítimo para desarmar o Iraque. No processo negociador, quem assumiu, na etapa inicial, intra P-5,a oposição aos EUA foi a França. Cabe lembrar que a grande vantagem americana na negociação foi a fragilidade da posição internacional do Iraque, país em claro descumprimento de resoluções do Conselho. Ou seja, sendo um país fora da lei, foi relativamente fácil construir os fundamentos do argumento pró-resolução "forte" e o único problema real foi dar-lhe forma compatível com a competência do Conselho de determinar quando e como usar a força contra um país. Para este objetivo, a França foi decisiva e parece claro que o resultado final, do ângulo da Carta, é muito melhor juridicamente do que o projeto inicial americano. Quando a negociação se abriu para o Conselho como um todo, os franceses encontraram aliados importantes e um dos que se destacou foi o México.

A isto cabe agregar o fato de que, no debate sobre a questão realizado ao longo do mês de outubro no Conselho de Segurança aberto a todos os Estados-membros da Organização, houve defesa geral e inequívoca do multilateralimo. Na ocasião, o Brasil manifestou-se, por meio de nosso Representante Permanente junto à ONU, Embaixador Gelson Fonseca Jr.. Com sua reconhecida competência diplomática e acuidade intelectual no trato das questões que dizem respeito à legitimidade internacional, reafirmou a posição brasileira que enunciei no discurso que proferi na abertura da Assembléia-Geral em setembro.

Perspectivas: É dificil, neste momento, ir além de observações preliminares. Mas, certamente, o dado fundamental é que os EUA aceitaram, neste caso, o marco multilateral que lhes terá servido não somente para uma vantagem óbvia no campo da legitimidade - a urgência de lidar com a ameaça iraquiana, que vinha se dissipando desde 1998, foi reimposta na agenda internacional pelos EUA - mas também para ganhar tempo para amadurecer uma decisão, como a de intervir militarmente no Iraque, que é, estratégica e politicamente, dificílima. Amadurecer a decisão será talvez reconhecer as dificuldades da operação e, idealmente, deixar que os mecanismos internacionais funcionem plenamente.

Observações finais. Se o poder americano no mundo de hoje é excepcional, o caso iraquiano também é único. É sintomático que o problema da Coréia do Norte venha tendo outro tratamento pelos EUA. Assim, há pouco a generalizar, salvo o fato de que o Conselho de Segurança sai justificado, ou, mais precisamente, mostra que pode oferecer soluções para problemas complexos, em tempo relativamente curto e com perspectivas de eficiência e selo de legitimidade. O Conselho ofereceu, neste caso, solução que, se agrada aos EUA, não discrepa do que é o sentimento generalizado da comunidade internacional. A única Superpotência mostrou "precisar" do Conselho porque não existe, na atual ordem internacional, substituto para o CSNU quando se trata de legitimar ações com implicações para a paz e a segurança. São os desdobramentos da aplicação da resolução 1441 que vão definir se a tendência de "aceitar" o papel do Conselho será finalmente adotada pelo Governo Bush.

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